Tổng thống Donald Trump đang áp dụng chính sách thuế “đối ứng” với mục tiêu cân bằng lại thương mại toàn cầu bằng cách đánh thuế dựa trên nơi hàng hóa được sản xuất.

Nghe thì có vẻ đơn giản: hàng nhập khẩu từ Đài Loan chịu thuế 20%, trong khi hàng từ hai nước láng giềng là Nhật Bản và Hàn Quốc chỉ bị đánh thuế 15%. Nhưng toàn bộ chính sách này phụ thuộc vào một câu hỏi then chốt và thường rất phức tạp: Hàng hóa thực sự được sản xuất ở đâu?

Trong nhiều trường hợp, việc xác định xuất xứ hàng hóa là một bài toán khó vì chuỗi cung ứng hiện đại trải dài trên toàn cầu, với hàng loạt nhà cung cấp và điểm lắp ráp khác nhau. Đôi khi, các doanh nghiệp còn cố tình tận dụng sự phức tạp này để che giấu nguồn gốc sản phẩm nhằm tránh bị đánh thuế cao.

Ngày 31.7, ông Trump tuyên bố sẽ mạnh tay xử lý các công ty cố tình “trung chuyển” hàng hóa để né thuế. Theo đó, những mặt hàng bị xác định là trung chuyển sẽ chịu thêm mức thuế 40% bên cạnh thuế cơ bản áp cho nước xuất xứ.

Nhưng làm sao để xác định một sản phẩm được sản xuất ở đâu? Và liệu có thể ngăn chặn hành vi gian lận thương mại?

Mỹ xác định xuất xứ hàng hóa như thế nào?

Xuất xứ được xác định theo “quy tắc xuất xứ”, một hệ thống tiêu chí trong thương mại quốc tế. Mỗi chính phủ tự xây dựng và thực thi bộ quy tắc riêng, nhưng đa số đều dựa trên hướng dẫn cơ bản của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) được ban hành từ cuối thập niên 1990.

Nếu một sản phẩm được thiết kế và sản xuất hoàn toàn trong một quốc gia với linh kiện nội địa, việc xác định xuất xứ rất đơn giản. Đây được gọi là “hoàn toàn có nguồn gốc trong nước”. Nhóm sản phẩm này bao gồm gia súc, rau củ và khoáng sản như bạc.

Tuy nhiên, phần lớn sản phẩm lại không đơn giản như vậy. Khi một sản phẩm gồm nhiều bộ phận đến từ nhiều quốc gia khác nhau, câu hỏi đặt ra là: linh kiện đến từ đâu? Được khai thác ở đâu? Giá trị từng phần là bao nhiêu? Và sản phẩm được lắp ráp hoặc “thay đổi đáng kể” ở đâu?

Theo Cục Quản lý Thương mại Quốc tế của Mỹ, “thay đổi đáng kể” là khi một sản phẩm thay đổi cơ bản về hình dạng, đặc điểm hoặc tính chất, làm tăng giá trị một cách rõ rệt, thường nhờ vào quá trình gia công hoặc sản xuất.

Có lúc, việc xác định xuất xứ khá rõ ràng. Nhưng không phải lúc nào cũng vậy. Ví dụ, nếu 90% giá trị của một chiếc áo khoác đến từ linh kiện Trung Quốc, còn công đoạn may ở Ý chỉ chiếm 10%, thì khó có thể coi sản phẩm là được “sản xuất tại Ý”.

Khi vẫn chưa thể xác định được xuất xứ, cơ quan chức năng có thể xét đến các tiêu chí bổ sung như: bộ phận quan trọng nhất đến từ đâu, hay yếu tố nào tạo nên “tính chất cơ bản” của sản phẩm. Nếu vẫn chưa rõ hoặc có tranh chấp, doanh nghiệp có thể yêu cầu Cơ quan Hải quan và Biên phòng Mỹ (CBP) ra phán quyết cuối cùng.

Trong một số trường hợp, câu hỏi về xuất xứ mang tính triết lý. Năm 1990, trong một vụ việc liên quan đến chiếc cọ sơn, CBP đã phân tích chi tiết đặc điểm sản phẩm để xác định nơi sản xuất thực sự.

Ban đầu, chiếc cọ được dán nhãn “sản xuất tại Philippines” vì được lắp ráp tại đây bằng linh kiện nội địa. Nhưng CBP kết luận rằng nguồn gốc phải là Trung Quốc, vì phần lông và khung kim loại, bộ phận có giá trị và chức năng quan trọng nhất, đến từ Trung Quốc, và công đoạn lắp ráp ở Philippines không đủ để được coi là “thay đổi đáng kể”.

Một cách khác để xác định xem sản phẩm đã thay đổi hay chưa là thông qua mã HS (Harmonized System), hệ thống phân loại hàng hóa do WTO ban hành. Ví dụ: mã HS cho lông thú nhân tạo là 430400, vải len dệt là 511219 và da tổng hợp là 621050. Nếu các nguyên liệu này được may thành áo khoác tại một nước khác, mã HS sẽ chuyển thành 62021100 (áo khoác len nữ), cho thấy sản phẩm đã được “thay đổi đáng kể”.

Quy tắc xuất xứ liên quan gì đến thuế quan của ông Trump?

Mọi thứ đều phụ thuộc vào quy tắc xuất xứ. Chính quy tắc này quyết định một sản phẩm có bị đánh thuế hay không, và nếu có thì mức thuế là bao nhiêu. Chênh lệch thuế giữa các quốc gia có thể rất lớn. Ví dụ, hàng sản xuất tại Thụy Sĩ chịu thuế 39%, trong khi hàng từ EU chỉ bị áp thuế 15%.

Sự chênh lệch này từng khiến nhiều công ty chuyển nhà máy khỏi Trung Quốc sang các nước Đông Nam Á sau cuộc chiến thương mại đầu tiên của ông Trump năm 2017.

Theo các luật sư và chuyên gia kinh tế, năm nay đã ghi nhận sự gia tăng đáng kể các trường hợp doanh nghiệp cố tình “lách luật” về xuất xứ để tránh thuế cao của Mỹ.

Việc ông Trump tuyên bố áp thêm 40% thuế đối với hàng trung chuyển chính là nhằm đối phó với tình trạng này.

“Trung chuyển” là gì?

Trung chuyển là hoạt động hợp pháp và đóng vai trò quan trọng trong thương mại quốc tế. Thuật ngữ này dùng để chỉ việc chuyển hàng hóa từ một phương tiện vận tải sang phương tiện khác trong hành trình đến nước nhập khẩu. Ví dụ, một lô hàng từ Trung Quốc đi Mỹ thường phải ghé qua nhiều cảng trung gian trước khi đến đích.

Doanh nghiệp và công ty hậu cần chọn trung chuyển vì nhiều lý do, từ tiết kiệm chi phí, giới hạn tuyến đường, đến việc thay tàu nhỏ bằng tàu lớn cho hành trình dài xuyên Thái Bình Dương. Cũng có lúc, hàng hóa cần qua khâu hoàn thiện hoặc gia công bổ sung trước khi tới thị trường tiêu thụ cuối cùng.

Nhiều cảng trên thế giới phụ thuộc vào hoạt động này. Chẳng hạn, theo cơ quan quản lý cảng Singapore, khoảng 90% container cập cảng tại đây là để tái xuất sang thị trường khác, biến Singapore thành trung tâm trung chuyển hàng hóa lớn nhất thế giới.

Vì sao ông Trump nhắm đến hàng hóa được trung chuyển?

Trung chuyển có thể bị lợi dụng để che giấu xuất xứ thật của hàng hóa, một hành vi còn được gọi là “rửa xuất xứ.” Đây là khi một công ty hoặc nhà cung cấp cố tình khai sai nơi sản xuất bằng cách đưa hàng qua nước thứ ba để né thuế cao và các rào cản thương mại. Cách làm này có thể bao gồm việc dỡ hàng tại nước thứ ba để xin giấy chứng nhận xuất xứ giả, hoặc thực hiện vài công đoạn giá trị thấp trước khi chuyển tiếp đến thị trường tiêu thụ.

Các nhà kinh tế từ Nomura, Citigroup và Barclays cho rằng dòng chảy thương mại tăng vọt và thay đổi nhanh trong năm nay cho thấy dấu hiệu hàng Trung Quốc đang bị trung chuyển. Họ chỉ ra rằng trong khi xuất khẩu trực tiếp từ Trung Quốc sang Mỹ giảm mạnh từ tháng 1, xuất khẩu từ Trung Quốc sang các nước Đông Nam Á lại tăng rõ rệt. Đồng thời, nhập khẩu của Mỹ từ khu vực này cũng tăng theo, và thường trùng với nhóm hàng trước đây vốn do Trung Quốc cung cấp.

Trên lý thuyết, sự thay đổi này có thể phản ánh việc doanh nghiệp mở nhà máy mới ở quốc gia khác. Nhưng trong thực tế, việc di dời dây chuyền sản xuất không thể diễn ra nhanh đến vậy.

Ông Trump nói gì khi tuyên bố sẽ nhắm vào hàng hóa trung chuyển?

Chưa rõ chính xác ông Trump định thực hiện điều gì khi tuyên bố sẽ “nhắm đến hàng trung chuyển”, bởi trung chuyển là hoạt động hợp pháp và rất phổ biến. Nếu Mỹ thực hiện một cuộc trấn áp quy mô lớn, chuỗi cung ứng toàn cầu có thể bị gián đoạn nghiêm trọng.

Đến nay, các dấu hiệu cho thấy chính quyền Mỹ muốn nhắm đến Trung Quốc bằng cách siết chặt toàn bộ chuỗi cung ứng và hợp tác song phương với từng quốc gia để kiểm soát gian lận xuất xứ. Giới chức Mỹ từ lâu đã chỉ trích việc các công ty Trung Quốc sử dụng các nước thứ ba như Việt Nam để né thuế và vượt rào thương mại.

Đáng chú ý, hiệp định thương mại giữa Mỹ và Indonesia có một điều khoản riêng về quy tắc xuất xứ, quy định hai bên sẽ phối hợp để ngăn nước thứ ba hưởng lợi từ hiệp định.

Tuy nhiên, các nhà kinh tế và chuyên gia thương mại vẫn chưa rõ Mỹ sẽ thực thi biện pháp này như thế nào. Liệu Washington sẽ siết chặt việc xác minh tỉ lệ nội địa trong giá trị hàng hóa? Hay sẽ yêu cầu các nước thứ ba phải gia tăng tỉ lệ nội dung sản xuất trong nước, hoặc bổ sung linh kiện từ Mỹ? Mức yêu cầu cụ thể là bao nhiêu?

Giới chức Nhà Trắng cho biết sẽ công bố chi tiết các biện pháp nhắm vào hàng trung chuyển trong vài tuần tới.

“Việc này mở đường cho các biện pháp kiểm soát rộng hơn đối với hàng hóa Trung Quốc ở tất cả mọi lĩnh vực,” Frederic Neumann, kinh tế trưởng khu vực châu Á của HSBC, nhận định. “Chúng tôi chưa rõ mức độ quyết liệt của chính sách Mỹ. Liệu họ muốn loại bỏ hoàn toàn Trung Quốc khỏi chuỗi cung ứng toàn cầu hay chỉ ngăn nước này lợi dụng chênh lệch thuế?”

Liệu có thể chống gian lận thương mại hiệu quả không?

Mọi lô hàng nhập vào Mỹ đều phải nộp giấy chứng nhận xuất xứ cho CBP, và từng mặt hàng phải được dán nhãn xuất xứ bằng tiếng Anh. Trách nhiệm xác minh nguồn gốc thuộc về các công ty nhập khẩu, kể cả ở cấp độ nhà cung cấp.

Nguyên tắc là: nếu hàng ghi “sản xuất tại Việt Nam” nhưng bị xác định là sản xuất tại Trung Quốc, thì mức thuế cao hơn áp cho Trung Quốc sẽ được áp dụng. Tuy nhiên, việc thực thi trong thực tế rất phức tạp. CBP có khoảng 60.000 nhân viên phụ trách an ninh biên giới, tạo thuận lợi thương mại và đảm bảo an ninh quốc gia, trong khi mỗi năm Mỹ nhập hàng tỉ gói hàng — một khối lượng khiến cơ quan này không thể kiểm tra từng món một cách thủ công.

Theo Paula Connelly, chuyên gia luật và chính sách thương mại quốc tế tại hãng luật Sandler, Travis & Rosenberg, CBP hiện sử dụng trí tuệ nhân tạo và cơ sở dữ liệu đặc biệt để phát hiện điểm bất thường. Ví dụ, hệ thống sẽ phát cảnh báo nếu một công ty đột nhiên chuyển toàn bộ mặt hàng cùng chủng loại từ Trung Quốc sang Malaysia chỉ trong vài tuần.

Nhân viên hải quan cũng dựa vào các đơn tố cáo — thường từ đối thủ trong nước hoặc hiệp hội ngành — để khởi động điều tra. Khi đó, CBP có thể mở cuộc xác minh nguồn gốc dựa trên quy tắc xuất xứ, dấu vết sản xuất, chứng từ xuất khẩu, thậm chí đến tận nhà máy ở nước ngoài để kiểm tra thực tế.